转动空间“魔方”——全域土地综合整治面面观 

　　全域土地综合整治工作是利民利国、利乡利城的大事和好事。如何将好事真正办好？《意见》在释放政策利好的同时，对全域土地综合整治的定位使命、实践路径、规范运行等难点、痛点、热点问题，给出了明朗答案。

　　作为落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革决策部署的一项重大举措，全域土地综合整治聚焦解决发展中的空间矛盾问题，在规范规则下有序转动空间“魔方”，对优化国土空间布局、服务乡村全面振兴发挥着重要的支撑服务作用。

　　“魔方”为何转

　　全域整治是“金钥匙”，不是“金元宝”

　　回溯国内外土地整治的发展历史，土地整治在不同时期、不同发展阶段服务不同目标，承载发挥不同功能作用。虽然内涵不断深化拓展，但其作为空间治理重要工具的内核本质、基本功能始终不变。

　　就像转动“魔方”一样，土地整治的本质是归并地块、土地重划。通过对土地利用结构和权属进行合并或重组，土地布局得以更加合理，土地利用效率得以提升，一体化解决经济、文化、社会、生态等发展中的空间优化问题。

　　“土地整治要通过工程技术与方法来实施，但其核心不是工程建设，而是对土地利用布局和利用方式的调整优化。”业内专家认为，土地整治具有再规划和工具性的突出特点，因此一直被作为解决乡村地区乃至城市发展空间矛盾的最主要工具。

　　我国土地整治起源于耕地保护政策实施。1986年党中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。自此，伴随从土地整理到土地整治，从土地综合整治再到全域土地综合整治的概念变迁，这项工作经历了以补充耕地数量为主、大规模提高耕地质量、建设性保护耕地、建设和美乡村等多个阶段。

　　2003年，浙江省启动实施“千村示范、万村整治”工程，明确要求村庄整治与土地整理结合起来，集约利用土地。2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要批示。2018年，浙江省出台《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》。20年来，浙江省持续深化自然资源政策集成创新，全域土地综合整治成为推动“千万工程”的强大引擎和促进共同富裕的重要抓手。

　　新时期以来，面向中国式现代化的空间治理对土地整治提出了新任务、新要求。

　　党的十九大以来，国家实施乡村振兴战略。2018年6月印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率”。2022年党的二十大报告提出“建设宜居宜业和美乡村”。2024年中央一号文件要求，学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，有力有效推进乡村全面振兴。

　　面对农村地区强劲的用地需求，建设用地却总量大而分散、不好用，“人、地、钱、产”亟待破解。

　　第三次全国国土调查显示，当前耕地保护的主要矛盾已发生改变。为促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律，耕地保护作出实施“大占补”、扩大补充来源、“以补定占”、压实党政责任等重大政策调整。补充耕地、调整耕地、恢复耕地等都需要通过空间布局优化来实现。

　　2022年，我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划——《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》印发。随着各级国土空间规划陆续完成编制审批，国土空间详细规划要从原来仅面向建设空间转为面向更广阔空间、更全面要素、更复杂主体落地实施。

　　步入存量时代，各地普遍面临空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等空间破碎引发的问题。同时，农村人居环境欠账多，乡村特色风貌在丧失。空间腾挪、调整优化和整合利用，成为满足农村土地利用需求、改善乡村生态环境的根本出路。

　　中央有部署、地方有需要、群众有期盼，全域土地综合整治就这样被推到时代舞台，担负起新使命。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围部署启动全域土地综合整治试点。

　　该通知明确了全域土地综合整治的重点任务是农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，并从允许合理调整永久基本农田、节余建设用地指标可在省域范围内流转两方面，提供政策杠杆。

　　截至2024年7月，自然资源部支持25个省稳妥有序推进实施356个以乡镇为单元的试点，支持浙江宁波、广州从化、福建泉州、广西崇爱高速公路沿线和浙江跨乡镇等探索开展不同尺度试点。此外，各地结合地方实际需求，自行组织开展省级试点。

　　“全域土地综合整治是一项空间治理活动。”自然资源部国土空间生态修复司司长王磊表示，全域土地综合整治以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

　　五年来，全域土地综合整治保护农耕肌理，留住乡韵乡愁，释放发展空间，助力乡村振兴；修复生态基底，改善人居环境，深化制度改革，共享土地红利，已经成为优化空间布局、推进乡村建设、服务乡村全面振兴的重要平台。

　　——优化国土空间格局，提升国土空间治理效能。土地整治以落实空间规划、优化布局、提升品质为目标，统筹“三生”空间，保护农耕肌理，改善农村风貌，高效盘活存量资源。

　　——实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，严守耕地保护红线。全域土地综合整治将农用地整治作为重要内容，通过实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，提升耕地保护水平。

　　——优化资源要素配置，推进城乡融合发展。通过盘活存量、严控增量等措施，提高土地节约集约利用水平，保障乡村基础设施和公共服务建设用地，满足农村一二三产业用地需求，助推资源要素市场化配置。

　　——保护修复自然生态本底，严守生态保护红线。适应美丽乡村建设需要，实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复，协同推进农村人居环境整治，改善农村生产生活条件和生态环境。

　　试点成效充分说明，全域土地综合整治是空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部门协同的工作平台，是统筹解决保护利用问题、实现土地最合理利用目标、促进乡村发展的政策包与工具箱，也是路径与方法。

　　“全域土地综合整治是在更大尺度里，用算大账的形式解决发展中各类空间问题的‘金钥匙’，而不是直接创造经济效益的‘金元宝’。”业内专家认为，《意见》阐明了全域整治的定位使命，杜绝为整治而整治的工程化思维、片面追求指标交易的利益驱动、大拆大建损害农民利益等违法行为，引导各地找到全域整治真正的内生动力。

　　“魔方”如何转

　　全域整治既有政策红利，也守底线红线

　　五年后，全域土地综合整治站在新的历史起点上。

　　党的二十届三中全会提出，进一步全面深化改革要更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。要运用“千万工程”经验，健全推动乡村全面振兴长效机制。

　　转动“魔方”，有规则有章法。全面、协调、有序、动态的系统观，是全域土地整治的核心理念。守正与创新、活力与秩序必须兼顾。

　　相较以往以增加耕地为主的“单兵突进”式土地整治，全域土地综合整治有五个显著特征。

　　据王磊介绍，全域土地综合整治更加注重从区域规划角度，对农村一定区域内的国土空间利用进行整体提升；更加注重服务城乡融合发展，着力补齐乡村基础设施短板，促进城乡之间要素流动；更加注重土地整治平台作用的发挥，通过“土地整治+”等方式，为农村注入新产业新业态，为乡村振兴提供动力；更加注重以人为本，既为农民提供财富收入，也提供更好的生态环境产品；更加注重探索在农村空间实施国土空间治理的有效路径，将全域土地综合整治作为落实国土空间规划、持续优化空间格局的有效手段。

　　《意见》在总结试点经验基础上，系统集成改革举措，提升整体治理效能，为城乡融合发展、乡村全面振兴提供更精准的政策供给。

　　《意见》做足系统性文章。明确了全域土地综合整治工作的总体要求、实施路径、实施内容和实施保障，要求充分发挥全域土地综合整治的平台作用，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用相关政策工具。

　　纵观《意见》，各项制度相互兼容、环环相扣，增强了政策取向一致性。抓住关键环节，突出问题导向，充实了改革含金量。比如，《意见》对全域土地综合整治的实施单元划分、国土空间规划衔接、实施方案审批等提出了具体要求，为各地开展工作提供了清晰路径。

　　据自然资源部国土空间生态修复司副司长李建中介绍，《意见》针对农村地区空间布局无序化问题，允许在保持“三区三线”和空间布局总体稳定的前提下，结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。

　　针对耕地碎片化问题，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，推动实现布局优化，助力农业现代化建设。

　　“与试点时期相比，《意见》进一步明确了耕地和永久基本农田优化调整的具体要求，增强了地方实施的可操作性。”李建中说。

　　针对土地资源利用低效化问题，统筹实施建设用地整理，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，推进宜居宜业和美乡村建设。

　　《意见》规定，可将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目相关规定打包审批、统筹实施，产生的指标统筹使用，确有节余的还可纳入省级管理平台在省域范围内调剂。

　　此外，按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。

　　针对生态环境退化问题，统筹实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复。对已划入生态保护红线范围的耕地、被生态保护红线围合的零星破碎、以开天窗形式保留的永久基本农田，在符合要求的前提下，可以逐步调整到生态保护红线以外。

　　全域土地综合整治既释放政策红利，也必须严守红线底线。2023年4月，自然资源部办公厅印发通知，要求全域土地综合整治试点必须严守底线规范开展，切实防止因实施不当出现突破底线等问题。

　　此次《意见》中，“不”“禁止”“杜绝”“防止”“防范”等严厉字眼屡次出现，明确了全域土地综合整治必须坚持的四项原则。

　　——人民至上、共建共享。充分尊重群众意愿，注重解决群众生产生活面临的实际问题，对于群众反对意见强烈的坚决不干，不得违背群众意愿强行推进。

　　——规划先行，统筹谋划。切实维护“三区三线”划定成果的严肃性，保持“三区三线”总体稳定，只允许进行局部微调、统筹优化，不得打破国土空间规划确定的总体格局。

　　——实事求是，量力而行。遵循“上下结合，以下为主”的原则，充分尊重基层和群众意见，不搞行政命令，不搞政绩工程，不搞“一刀切”“齐步走”，防止形成新的地方隐性债务。

　　——立足当下，谋划长远。从实际出发合理划分实施单元，妥善安排整治任务和实施时序，成熟一个，实施一个，循序渐进、久久为功，保持战略定力，一张蓝图绘到底。

　　在工作机制上，《意见》明确各地要重点把握好“省级总体部署、县域统筹谋划、制定实施方案、规范项目实施”四个关键环节，因地制宜探索制度创新。

　　具体来说，省级要负总责，由省级制定实施意见或管理办法；县级要合理划分实施单元；鼓励群众全过程参与，科学编制实施方案；依法依规开展项目立项、实施、验收等工作，落实后期管护责任，做好地籍调查和确权登记。

　　此外，《意见》还要求建立全过程监管机制，对于实施中出现明显偏差的要及时叫停并督促整改。

　　“魔方”靠谁转

　　全域整治从“要我干”，到“我要干”

　　五年试点，还试出了另一种成果。

　　试点探索过程中，部分全域土地整治试点因不具备实施条件而退出。

　　“这充分说明，开展全域土地综合整治是有门槛的。全域土地综合整治是一些地区到一定阶段的自下而上的发展需求，而不是国家自上而下安排的硬性任务。”业内专家表示。

　　从“要我干”，到“我要干”，意味着全域土地综合整治工作的驱动力发生了重大改变，管理政策也应该进行相应调整。这是《意见》将全域整治从试点向全国全面推开的一个重要背景。

　　“允许开展土地综合整治就是符合条件地区的最大红利。”业内专家认为，设置一定的门槛，对人民群众有意愿、基层组织有保障、资金筹措有方案、上级政府有政策和资金支持等符合条件的地区可以批准开展全域土地综合整治。

　　从“要我干”，到“我要干”，从根本上厘清了全域土地综合整治依靠谁、为了谁的初心问题。

　　以人民为中心，是改革永恒的价值取向。党的二十届三中全会决定将“坚持以人民为中心”作为进一步全面深化改革必须贯彻的“六个坚持”重大原则之一。

　　坚持以人为本、共建共享是“千万工程”经验做法之一。

　　习近平同志在浙江工作期间就强调，必须把增进广大农民群众的根本利益作为检验工作的根本标准，充分尊重农民的意愿，充分调动农村基层干部和广大农民群众的积极性和创造性。

　　“全域土地综合整治必须遵循完整程序，政府不能代替农民做主。要充分了解群众的意愿和需求，始终把群众的权利和权益放在第一位。”李建中表示。

　　《意见》特别关注群众权益保障的制度设计，对更好发挥群众主体作用和保护群众合法权益提出了明确要求。

　　建立“全流程”的群众参与机制——

　　在确定整治区域环节，对划入实施单元内的村庄，要在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，才可纳入整治区域。

　　在制定实施方案环节，要切实发挥专业机构、本地村民作用，确保方案体现村民意愿、具有实用性。方案编制完成后，要充分征求所涉及村庄的村民意见，并取得农村集体经济组织或村民委员会同意。

　　在项目实施环节，对当地群众可直接参与的，鼓励群众以投工投劳等方式参与实施工作。

　　在项目验收环节，鼓励吸收当地群众代表参与验收，增强群众认同感。涉及永久基本农田调整的，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布，接受群众监督。

　　建立“全方位”的权益保障机制——

　　坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度。

　　站稳人民立场，尊重群众意愿，维护群众权益，接受群众监督，运用好村民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。

　　维护农民宅基地使用权等不动产权利，对于群众确有需求的可将分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋引导搬迁到村庄集聚区。

　　对于涉及村庄撤并的，要符合党中央、国务院有关要求，并做好社会稳定性评估和风险监测评估。不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，也不得强迫农民“上楼”。

　　拆旧建新中，必须妥善安置好群众生产生活，涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧。发挥现有土地经营权主体的积极作用，并保障其参与权和合法权益。

　　“总而言之，要坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为，切实维护群众合法权益。”王磊表示。

　　鼓励多方参与形成工作合力——

　　建立高效有力的保障机制，按照“省负总责、市级监管、县乡实施”的原则，建立健全工作机制。充分发挥基层群众、专家、智库、土地经营权主体和新型农业经营主体的作用，培育乡村特色产业。通过财政支持、金融支撑、社会投入、政策驱动等多渠道统筹资源，落实资金保障，防止形成新的地方隐性债务。

　　问题是时代的声音，也是改革的动因。实践发展、社会诉求不断向全域土地综合整治提出新课题。

　　一方面，全域土地综合整治中应该正确处理政府与市场的关系，政府要有所为有所不为。

　　就像碳变成金刚石需要转化平台，全域土地综合整治为产业发展提供了优质空间，为土地流转创造了良好条件。但是，产业发展归根到底是市场行为，土地流转也是农业生产规模化经营的一种市场选择。不能单纯以产业发展为名实施土地整治，同时，土地整治过程中也不是必须要实施土地流转。

　　另一方面，未来全域土地综合整治在严守门槛和底线的前提下，可以继续通过优化空间布局和政策支持的叠加，更好地保障乡村振兴用地。

　　专家建议，全域土地综合整治中地类转换、用地计划、产权调整可以实行整体审批，最终形成“以耕地保护为引领、以关键核心指标为手段、以空间布局协调为目标、以用途精细管控为指引”的协同机制。